“不限落戶”的真相: 千年郡縣制為何架不住大流動中國? | 文化縱橫

  曹錦清丨華東理工大學社會與公共管理學院

  劉炳輝丨浙江大學寧波理工學院

  【導讀】近10年來,隨著中國城市化進程不斷加快,中國戶籍改革也步步推進,原有城鄉二元體制正面臨歷史性的重構。近日,《2019年新型城鎮化建設重點任務》正式公佈,其中提出100-300萬常住人口的城市要全面取消落戶限制,300-500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件,改革力度較之前明顯加大。這一政策變化緣何發生,其內在邏輯是什麼?本文指出,中國已由一個“靜態社會”轉向“流動社會”,這一顯著轉變構成當今以及未來中國國家治理的根本挑戰,意味著此前歷數千年而成的以“郡縣制”為核心的治理體系勢必需要做出相應調整。在此背景下,官方力推戶籍改革,乃是應對大流動社會的基礎性步驟之一。文章原收於《新週期:逆全球化、智能浪潮與大流動時代》,僅代表作者觀點,供諸君思考。

  從“靜態社會”向“流動社會”

  從傳統農業社會向現代工商業社會及後現代信息社會轉型過程中,中國從一個“靜態社會”向“流動社會”轉變,這個轉變構成了中國國家治理體系和治理能力現代化的長期與根本挑戰。

  中國傳統社會經過漫長的摸索,逐漸形成了針對治理“中原農耕鄉土社會”和“邊疆遊牧流動社會”兩種不同社會基礎之上的“上層建築”:即“郡縣制+六部制”和“盟旗制度”的二元國家治理體系,這個二元體系以郡縣制為核心和主導,筆者稱之為“郡縣國家”。自元朝開始這種二元體系初見端倪,及至清朝日臻成熟。隨著新中國的建立,持續兩千年的代表治理靜態社會核心經驗的郡縣制達到了頂峰,終於在新疆、西藏、內蒙等邊疆地區最終確立而覆蓋全國。“郡縣國家”在這種一體化的過程中發揮了重要作用,至今依然發揮著重要影響。“郡縣國家”具有四大支柱:中央集權為核心導向、文官制度為中層支撐、鄉土自治為基層設計、行政區劃為技術保障。

  中國近代以來面臨的“三千年未有之大變局”的要害在於,整個社會的生產方式和性質發生了完全不同於農業社會的轉變。我們在農業社會歷史階段長期領先於世界的一整套治理體系、意識形態、制度規範都面臨著失效的危機。當傳統的郡縣制在中國徹底推廣時,卻發現其原來所依賴的以靜態為主的社會基礎逐漸鬆動瓦解了,一個高流動的現代中國日益迅猛的呈現在歷史面前,郡縣制何去何從,是會被釜底抽薪而難免盛極而衰,還是在新技術條件下浴火重生?這都是執政黨帶領人民實現偉大復興所遇到的仍未完全解決的命題。

  大流動時代的本質

  

  中世紀本質上是個農業社會,它到處瀰漫著莊園。作為經濟組織和社會組織的莊園,具有宗法性質。在此,無上權力的領主決定著一切。由於缺乏市場,這些領主並不追逐利潤,也無需剩餘產品,一切夠滿足就行了。(亨利·皮朗)

  現代工業通過機器、化學過程和其他方法……不斷地把大量資本和大批工人從一個部門投到另一個生產部門。因此,大工業的本性決定了勞動力的變換、職能的變動和工人的全面流動性。(馬克思)

  

  古代社會是靜止的,為什麼現代社會要流動?因為基本的生產在流動和變化。人的慾望在不斷的變動,這種變動在世界進入資本主義時期以來尤為突出。中國幾千年歷史中,進入如此大規模的流動社會,還是僅僅最近二十多年的事情,“2015年全國流動人口有2.92億人,……同2010年第六次人口普查相比,增長11.89%。”佔總人口的五分之一略多。

  人類生產效率的不斷提高,資本、信息、技術、人口等各種要素流動加快,這個趨勢是無法改變的。所以如何應對高速流動的社會,是一個有意義的真問題,而且是一個長期有效的問題。

  

  “整個19、20世紀遷徙搬家的美國人總數清楚地凸顯了美國居民的流行性。人口流動性是美國曆史最有活力也最普遍的特點之一。……今天,分析家們驚異地發現,每年有約五分之一的美國人換居住地。今天居住地流動性和一個世紀前一樣頻繁。”

  

  考慮到美國早已成為一個高度城市化和後工業的社會,即使美國人是一個“熱愛搬家”的民族,也必須意識到大流動是一種未來的常態。

  人口大流動,不僅僅存在於城鎮化過程中的農民工身上,也依然存在於城鎮化高度發達之後的白領身上,原因已如上述所言。當然,不同群體和階層之間的人口流動性是否有差異,值得我們日後更細緻的研究。如美國,“外國移民的流動性比本地人差,白領階層的流動性比藍領工人階層差。”反觀國內,我們當前的一些政策和思路總是想把社會再固定下來,多少有些一廂情願。必須從社會大流動的原因上去分析,而不能僅僅從治理的主觀願望去入手。

  

  大流動時代的特性

  當我們意識到大流動時代的來臨具有必然性和長期性之後,需要更多細緻的對流動中國的諸多特徵的認識,否則建立在似是而非的錯誤判斷基礎上的決策和對策,都將是進退失據甚至南轅北轍。關於當代中國流動社會特性,筆者認為至少以下三個領域值得深入展開:流動本身、內外有別、有序流動。

  學術界也常常被“鄉土中國”的衰敗甚至“空心化”所震撼,要撥開表面的迷霧深入流動中國的內裡和實質需要更多深入的研究和有創建的概念闡釋。“同鄉同業”是描繪流動中國真實圖景的一個重要而有趣的視角,值得有志於建立中國學派的學者投入更多精力。

  反之,如果認識不到流動中國的這些真實畫面,對流出地的判斷徹底悲觀,認為其毫無區別地陷入瓦解和衰敗之中,則必然會採取將農村的生產資源和資料集中到大戶或者大企業手中。而其實很多地方在本地人口流出的同時也依然有其他地方人口的再次流入,進而繼續保持著活力。“事實上,在目前的客觀環境下,小農場仍然享有眾多比大農場有利的條件”。推演開來,這直接涉及到對農村地區的基本經營體制改革方向的爭論,意義十分巨大。

  大流動時代的挑戰

  國家治理體系一般以政府科層組織為核心,加之中國曆來國家與社會彼此嵌入的傳統以及當代黨政緊密結合的國情,黨政科層結構顯然是當代中國國家治理體系的關鍵,這也是筆者將對“流動社會”治理的研究聚焦於“國家視角”的原因。這套帶有濃厚“郡縣國家”傳統色彩的治理體系在面對一個“流動社會”的突然到來時,其所產生的諸多困惑背後涉及的深層次挑戰主要有以下三方面。

  第一,新事物層出不窮,政府職能無法適應穩定。在東部中國的田野調查中,黨政機構中負責流動人口相關工作的人員經常抱怨的事情,就是涉及流動人口的諸多事務,不知到底該歸口到哪個部門負責。大量具體治理事務,遠非高層級機構幾句姿態性的話語可以化解。原先以戶籍人口為對象的整個治理和服務體系,面對一個龐大的大範圍流動的人口群體時,顯得異常吃力。因為之前的“屬地管理”和“屬人管理”之間並不衝突,事隨人走,人已經附著在地上,屬地本身也蘊含著屬人之意。

  但在流動中,人地分離,同時也意味著人的信息無法為屬地的機構所掌握。掌握被服務對象真實可靠的信息,是提高服務質量和效率的基本保障,屬於國家基礎能力的基礎。“證明”成為當下基層單位和工作人員實踐中解決信息不對稱問題必不可少的“基礎”,這絕不是什麼官僚作風和為難流動人口那麼簡單,有其深刻的社會背景。筆者在拙作《當代浙北鄉村的社會文化變遷》一書中最後一章曾專門記錄了建國後到九十年代四十餘年的基層政府機構變化,背後體現的就是鄉鎮政府職能的變遷。而最近二十餘年這方面的變化依舊非常劇烈,若能深入梳理六十年來一個縣和鄉鎮的政府職能變遷,也會是一件極有現實和理論意義的事情。

  理論層面上總結,就是以“規則導向”的科層制,在劇烈變動時期,難以滿足“問題導向”的彈性治理的現實要求。而此類情況中,中國共產黨作為執政黨始終保持著對民意的高度敏感,“迴應性”較快,以“黨的領導”的“政治性”克服科層行政系統的因循守舊。學界近年熱門的“運動式治理”、“項目制”等本質上都是這方面的體現。

  第二,區域發展不均衡,地方改革衝擊統一結構。儘管新事物層出不窮,政府職能難以穩定,但處於東部人口流入地的地方政府解決實際治理難題的緊迫性促使他們採取了諸多探索。以黨政機構的科層組織體系變革為例,浙江省先後有嘉興、紹興、溫州、舟山四個地級市成立了專職的流動人口服務管理部門,還有一些縣區如義烏也成立了相應的單設部門。同處長三角的江蘇,在蘇南的縣級市張家港等地方也成立了類似的專職機構。珠三角地區先後有深圳、東莞、廣州、惠州在地級市層面成立專門政府機構負責流動人口事務。但筆者在以上諸多城市的實地調研中,無不發現其在現有科層結構中的生存困難和諸多困惑。成立於2008年的東莞市的新莞人服務管理局已於2014年底併入人力資源局。同樣的尷尬在近兩年的浙江也普遍存在。

  其背後凸顯的是,中央集權大背景下的科層體系對自上而下的組織結構統一性高度敏感,與區域發展不平衡進而治理任務迥異所需要的地方自主性產生了深刻矛盾。人口流入地需要專設部門解決相關問題,但人口流出地卻因為人少事簡傾向於撤鄉並鎮壓縮機構。即使是在東部地區同一個省內,不同城市間的治理任務也有較大差異,如廣東的珠三角區域和非珠三角區域,浙江省內的浙東與浙西,江蘇的蘇南與蘇北,都屬於經濟社會發展地區不平衡的複合體,同一個省內尚且無法在機構上設置上整齊劃一,又何談跟中央“對口”呢?所以單設部門的城市陷入了與國家整個科層體系對接的困難之中。回顧當下,“領導小組”模式在此中顯現出自身適應當下體制的優勢,“增設部門”與“領導小組”之間的競爭與優劣則是另外一個需要專門探討的問題了。

  對此,我們不能簡單地說中央集權的方式就不好,考慮到中國多元一體的多民族國家現狀,如果沒有以中國共產黨為核心的堅強權威,版圖的統一恐怕都會出現挑戰。因此,這個問題其實是中央集權的統一性與地方有效治理的自主性之間的平衡問題。中央在此方面始終保持著足夠的權威進行調整和收放,不要忽視了那些曾經增設部門的城市儘管最近有所收縮,但畢竟也同樣是在現有體制下僅僅是幾年前就增設了。而且,中央對機構進行整合撤併,地方對其權威性保持足夠的敬畏前提下,最基層的原來已經存在的工作隊伍,並沒有撤銷,這是筆者在長三角和珠三角調查中都注意到的現象。

  第三,人口低序大流動,管理服務財政成本極高。現在總結來看,計劃經濟時代的將人口固定下來的做法,短期可行,長期是控制不住的。當時一個戶籍證明和工作證就可以起到管束作用,到哪裡一查便知。現在人口和戶籍地已經脫離了,人們可以在全國各地流動,戶籍無法約束。隨後工作單位也不斷變化,工作證也作用式微。最後只能是採用身份證,個人必須隨身攜帶以備查驗。身份證與犯罪記錄、金融信用等信息綁定的,這是國家治理的一個重大變化,國家機器要直接對接個人。但這需要大量的技術設備投入,屬於技術與資本密集型治理。

  即使如此,還是需要有一個龐大的基層的治安巡防與人口信息登記隊伍,不論市縣兩級的機構採取何種形式應對人口大流動,但在最基層的街道社區,東部人口流入地普遍是存在這樣一個編外人員群體。這個群體與傳統社會中的“吏”有些相似,葉靜對此的研究顯示“職能擴張是編外人員擴張的充分必要條件,但只有加上了財政支出軟約束,才一起構成了編外人員擴張的充分必要條件。在一定意義上,是編外人員的擴張使得緊張的編制體系在中國一些經濟社會快速發展、政府職能急劇擴張的地區依然可以延續的重要原因。”

  可供養如此龐大一個編外人員隊伍,所需要的財政支持也是沉重的,在過去經

  濟長期繁榮期或許還可以應對,一旦經濟陷入低增長的新常態,財政能否持續是個問題。筆者在蘇南和深圳的調研中,根據兩地這支隊伍建設的最好的情況來看,人員配比一般在外來人口的1‰-2‰,基層巡防員(或稱網格員、協管員等)一般年收入要在5萬出頭。即使如此,編外人員工作往往較為辛苦卻拿著科層體系中最低的薪酬,對於提升待遇有著強烈的呼求。這個隊伍較高的人員流失率就是這方面的典型體現,甚至當經濟蕭條時期,這個隊伍是否本身會構成問題也是需要思考的。

  結語

  歷史有其慣性和內在邏輯,郡縣國家的四大核心支柱依然深刻影響著當下的中國國家治理體系形態和發展方向,中央集權的原則不可動搖,文官制度日益規範精細現代化,行政區劃在省級層面變動極小。變化最為迅速明顯的是鄉土自治,因為中國正快速地從鄉土中國轉變為城市中國,“行政下沉”的趨勢繼續發展,國家要直接面對和組織個人的趨勢較歷史上任何時期都更為有能力和有意願。上世紀90年代初開始的人口大流動,似乎在市場條件下人們從原有的村社和單位中解體出來成為一個個自由的個體勞動者,回頭看來也僅僅是短暫的歷史瞬間。

  “郡縣國家”遭遇“流動社會”會是當下以及未來相當長曆史時期內,中國國家治理體系變革所必須迴應的深層次根本問題。其核心要害在於,第一,是中央集權與地方自主之間的平衡,或者說“中央和地方兩個積極性”問題。第二,是科層制的僵化呆板與大變革時代有效治理的靈活性的矛盾,或者可以說“政治”對“行政”的短板的克服。

  我們會發現,這兩個問題的關鍵都在於中國共產黨,而且要看到中國共產黨在應對這個流動社會的過程中的權威、彈性、靈活等特點,總體上是起到積極正面作用的,是基本應對了這個史無前例的“流動社會”。而且,對比處於相同工業化、城市化、市場化歷史階段的西方國家而言,中共的治理績效無疑更為出色,還要考慮到當前我們還處於全球化、信息化的新環境下,難度會更大。只是由於對政府過程、政府組織機構的研究因為較難獲取信息和資料,所以理論上的提煉總結還顯得很不到位,政府更多是在憑藉實務工作中的“手感”和“直覺”開展工作,不過隨著中國的自信不斷提升和對學界的開放度不斷提高,這方面的研究條件也在日漸成熟。

  當今的流動社會,是城市中國的一個表徵,已突破原來農業時代的空間上二元劃分,無論長城內外大江南北,都混合相近,國家治理體系更接近“一元”。但這種新的“一元”,卻是混合著“動靜”的一元,這種新的國家治理體系,會兼有“郡縣”與“盟旗”的特點。中共在這個過程中如何調適,從過去組織靜態小農的經驗,轉變成組織流動的農民工與白領,將成為長期的新課題。

  本文收於《新週期:逆全球化、智能浪潮與大流動時代》,遼寧人民出版社,2017年11月出版,文章標題為郡縣國家:中國國家治理體系的傳統及其當代挑戰篇幅所限,內容有編刪。圖片來源於網絡,歡迎個人分享,媒體轉載請聯繫本公眾號。

  

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