房地產稅:大紅“靴子”高高掛

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  房地產稅的靴子即將落地。

  繼3月5日政府工作報告中明確提出“穩步推進房地產稅立法”後,3月8日,在十三屆全國人大二次會議上再次提到房地產稅法,明確今年要集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項,包括審議房地產稅法等,都要加緊工作,確保如期完成。這是繼2014年和2018年之後,政府工作報告第三次提及房地產稅。

  房地產稅立法的窗口早已打開,但圍繞房地產稅的實施爭議卻仍在繼續。房地產稅到底承擔著什麼樣的使命?房地產市場又是否會因為房地產稅的到來“舊貌換新顏”?

  決心已下

  本傑明·富蘭克林說,世界上只有兩件事是不可避免的,那就是稅收和死亡。這句話用於現在的房地產稅也無比恰當,從政府角度來看,立法可能是當前破解房地產市場局面的重要手段。

  按照2018年9月十三屆全國人大常委會公佈的立法規劃,房地產稅已被列入五年立法規劃,即2018年3月至2023年3月間提請審議。申萬宏源證券分析師王勝、龔正歡、曹一凡團隊表示,慄戰書的表述與此前在兩會報告中“穩步推進房地產稅立法”是一致的。

  也就是說,2019年房地產稅的立法仍在進行中,快速落地的結果並不會出現。2019年制定房地產稅法的說法,很大可能是指形成文本,但不一定進入一審環節。

  但是,從兩會國務院及相關部委、全國人大等的密集表態來看,房地產稅的立法決心非常大。

  房地產稅的立法研究時間並不短,但正式進入官方文件是2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,決定稱,要“完善稅收制度,加快房地產稅立法並適時推進改革”,這意味著房地產稅在未來已是註定。再結合此前的“物業稅”、重慶上海的個人住房房產稅試點,開徵房地產稅的輿論環境早已鋪就。

  還有一個背景,那就是營改增的完成促使政府加快推進房地產稅的立法。對外經貿大學財稅學系主任、中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇撰文指出,地方稅的收入來源原先主要是營業稅,隨著營改增,營業稅融入增值稅,地方財政收入構成發生了變化。雖然地方政府可以通過增值稅收入分享得到部分收入,但是地方獨享或幾乎獨享且可以為地方提供主要收入來源的稅種,事實上已不存在。這樣的條件下,有人認為分稅制已經無稅可分,需要找到可替代營業稅的地方稅種。房地產稅就是在這樣的背景下多次進入人們的視野。

  再加上我們一起說的土地財政問題,多重因素裹挾之下,房地產稅的立法已是箭在弦上了。

  分歧仍在

  樓市太敏感,特別是房地產稅這樣涉及全行業切身利益的“國民稅”,3月8日的全國人大會議之後,港股裡的房股一度集體大跌。

  儘管從立法的初衷來說,房地產稅的出臺不在於調節房價,而是在於解決地方政府對土地財政的過分依賴,只有切實將政府對土地財政的渴望阻隔,才能逐漸扭轉目前地方政府失控的財政狀況。某種程度上說,目前中國高房價的推手之一就是土地財政,我們在分析廣州、杭州、南京、鄭州、武漢,乃至上海北京這樣的大城市財政收入對土地的依賴後,可以清晰地看到土地出讓對政府的作用。由於過分依賴賣地,很多三四線城市出現嚴重的房地產過度發展現象,中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵認為,中國很多城市都高估了未來長遠的發展,過度的基礎設施投資將帶來大量浪費,三四線城市房地產過量開發,也與此相關。這背後的原因,是地方政府透支未來的土地資源,或者高估未來人口規模,用虛高的人口流入來為當下的土地財政找理由。

  儘管對房地產稅的立法預期已經沒有懸念,但無論是業界還是學界,對房地產稅的立法時間以及合理性等,均存在異議。

  從時間上看,前述申萬宏源王勝團隊認為,在目前房價下行壓力較大的背景下,出臺徵收房地產稅的法案並不適宜,更好的時機應在房價下行風險可控、或房價上行的環境下。從海外經驗來看,徵收房地產稅帶來的經濟後果是降低房價波動率,以及改變短期供需關係,而降低稅率有助於恢復房地產市場交易熱度。易居房地產研究院副院長楊紅旭也認為,去年8月開始房地產市場下拐,樓市低迷期不宜於出立房地產稅,估計今年難以完成房地產稅立法。

  更重要的是,目前無論是業界專家還是研究機構,對房地產稅立法目標仍未統一。

  以任志強為例,他一直強調要建立中國的房地產稅,就必須進行一系列法律、稅制的改革。否則,不但無法解決立法中的各種衝突與矛盾,反而會增加新的社會矛盾和衝突。比如房地產稅被定義為財產稅,那麼就必須在立法上解決公民的土地財產權利問題。房與地都是屬於個人的財產,才能從法律上收取屬於個人財產的財產稅。再比如開徵房地產稅時應相應地取消各種與房地產稅相關的稅費,因為現行的包括工商稅、城市維護事業稅、教育附加、土地使用、耕地佔用等各種稅、土地出讓金都是由1951年就曾開徵的房地產稅分割而成,如果不做相應的修改,就不是調節收入分配的房地產稅,而是重複性徵收的稅收了。

  而即使是之前我們提到的房地產稅立法的初衷,通過徵收房地產稅,用於社區公共服務的投入、作為社會財富再分配的調節機制或者替代土地財政收入都很難實現。申萬宏源研報認為,房地產稅的徵收金額很難與土地出讓金收入相提並論,兩者相差一個數量級,全國範圍來看總體上城市建設與公共資源投入的資金更多來源於土地出讓而非房地產稅。

  從數字上來看,更可以看出其替代性微乎其微。以2017年為例,政府總收入29.1萬億元,其中土地出讓收入5.21萬億,佔比18%,而房地產直接稅(包括城鎮土地使用稅、房產稅、耕地佔用稅、土地使用稅)近1.6萬億,佔比5.6%。任志強也認為,現有城市住房約220億—240億平方米,按2018年6月公佈的全國平均住房房價8687元/平方米計算,約為191.1萬億—208萬億元,不扣除自建房、拆遷房、25%的非成套住房的價格,按1%計算也只有2萬億元左右,遠低於現有的土地出讓收入。

  在目前情況下,想要用房地產稅替代土地出讓金,確實具有挑戰。

  時間表在哪裡?

  在立法已經無法改變的情況下,立法的時間可能會決定著法律能否真正發揮作用。

  有關房地產稅的幾個結論已經得到廣泛共識。比如房地產稅的出臺並不能降低住房價格。無論是從上海、重慶已進行的徵收房地產稅的試點情況還是從世界各國已開徵房地產稅的情況來看都證明了這一點,而且全球凡是房地產稅稅率高的地區,總體來看房價都是上揚的,因為一方面是稅收讓總價變高了,另一方面是稅收讓該地區的財產保值,環境更好了。因此房地產稅從來就不是為控制房價而產生的,也並不能起到限制房價的作用。

  有了這個前提,我們關心的是,徵稅對我們來說,怎麼解決痛感問題。愷撒有一句名言,好牧羊人的職責是剪羊毛,而不是扒羊皮。這說的就是徵稅。如何讓徵稅既能發揮其調節作用,又不至於“竭澤而漁”,在房地產稅這種稅負痛感很強的稅種面前是個難題。

  房地產稅的立法一方面要考慮個人自住房要納稅,而且是每年納稅,就必須要有充足的現金流,如何區分不同家庭,要不要區分城市商品房、農村自住房,如何避免房地產稅成為富人稅等問題。在這些複雜問題的背後,都有基數巨大的人群利益。

  另一方面,則是必須考慮房地產這個行業的發展。雖然我們前面講到,從長遠來看,房地產稅根本不是為了打壓房價而設的,但短期來看,如果準備不足,房地產稅的推出,很可能會導致房價的下跌,特別是當行業處於下行通道之時,徵稅可能會成為壓倒市場這匹駱駝的最後一根稻草。而如果一些業主只能靠賣房來籌集資金支付房地產稅,最後有可能引發房地產行業的萎縮甚至金融市場的危機。

  從目前的立法時間表來看,尚有3-5年的時間,我們固然期待立法能夠在預定的時間內取得最大的共識,但也絕不希望房地產稅的立法引發輿論的分裂。正如楊志勇所說,如果條件尚不成熟就貿然推出一種稅收,社會反應不好,必然會損害政府公信力。我們需要的是一種能行之有效的房地產稅,而不是“徒有虛名”的房地產稅。

  稅收領域有一句名言就是,“徵稅的藝術,是儘可能多地拔取鵝毛,而讓鵝的叫聲最小。”多想想,如何讓鵝叫聲小呢?

  參考資料:

  《房地產稅近了?兩會再提房地產稅!這次提起是什麼信號?》,《證券時報》

  《楊志勇:房產稅出臺不能一蹴而就》,原子智庫

  李鐵調研報告:《三四線房地產為何開發過度?人口被誇大!》

  申萬宏源:《房地產稅表述未變,目前出臺時機尚未成熟》

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